Commission nationale des sanctions : se défendre et contester la décision

Une lettre recommandée vous notifie des « griefs » au nom de la Commission nationale des sanctions, parfois plus d’un an après un contrôle que vous pensiez sans suite. L’enjeu est immédiat : amende jusqu’à cinq millions d’euros, interdiction d’exercer, retrait de la carte professionnelle, et publication de la décision. Le délai pour répondre est de trente jours.

La procédure vise trois personnes distinctes : la société assujettie à la lutte anti-blanchiment (LCB-FT), son dirigeant et, depuis 2016, le salarié ou préposé impliqué personnellement. Leurs défenses ne se recoupent pas. Le Conseil d’État a posé la limite qui protège les deux derniers : CE, 6e-5e ch. réunies, 3 octobre 2018, Syndicat des casinos modernes de France, n° 411050, mentionné aux tables du recueil Lebon.

Presque tous les professionnels convoqués se croient en règle. Les décisions montrent l’inverse : l’évaluation des risques a été retenue contre chacun des professionnels visés par trente décisions récentes de la commission, analysées dans l’article consacré aux griefs de la CNS.

La CNS ne juge pas des fraudeurs. Elle juge des professionnels qui ne peuvent pas prouver leurs diligences.

Sommaire

Comment se défendre devant la Commission nationale des sanctions ? La réponse en bref

Pour se défendre devant la Commission nationale des sanctions, il faut d’abord obtenir la copie intégrale du dossier et déposer des observations écrites dans les trente jours de la réception des griefs (art. R. 561-47, II, du code monétaire et financier). La sanction se discute ensuite sur sa proportionnalité, appréciée notamment au regard du degré de coopération et des antécédents (art. L. 561-40, II). La décision se conteste dans les deux mois devant le juge administratif, qui peut la réformer (art. L. 561-43). Une reconnaissance de manquement, au contrôle ou dans les observations, a suffi à établir le grief (CAA Douai, 9 avril 2025, n° 23DA00526, pt 7).

Que risquez-vous devant la Commission nationale des sanctions ?

Devant la Commission nationale des sanctions, vous risquez une amende jusqu’à cinq millions d’euros, une interdiction d’exercer jusqu’à cinq ans et le retrait de votre carte professionnelle (art. L. 561-40, I, du code monétaire et financier). La société, son dirigeant et les salariés impliqués peuvent être sanctionnés ensemble (même texte). La décision est publiée, en principe sous votre nom (art. L. 561-40, III).

L’addition ne s’arrête pas là. Cinq risques s’ajoutent à la sanction elle-même :

l’amende personnelle du dirigeant, qui s’ajoute à celle de la société (art. L. 561-40, I) ;
la révocation du sursis si une nouvelle sanction intervient dans les cinq ans (même texte) ;
les frais de publication et de contrôle, mis à la charge du sanctionné (art. L. 561-40, III) ;
la publication, sur le site de la commission et, le cas échéant, dans les journaux ou supports qu’elle désigne (art. L. 561-40, III, et R. 561-50-1) ;
l’avis donné au procureur de la République des faits susceptibles de constituer un délit, qui peut ouvrir un second front pénal (art. 40, al. 2, du code de procédure pénale).

Des sanctions qui ne restent pas théoriques

Le plafond de cinq millions d’euros n’a été approché dans aucune des décisions immobilières analysées dans l’article consacré aux griefs. Les sanctions réellement prononcées suffisent pourtant à fragiliser une agence, parce qu’elles se cumulent sur plusieurs têtes. Trois décisions récentes de la commission l’illustrent.

Manquements d’un réseau de mandataires immobiliers : 210 000 € cumulés. Trois sociétés ont été sanctionnées de 100 000 €, 50 000 € et 20 000 €, une personne physique de 40 000 €, et une interdiction de six mois avec sursis a été prononcée. Cinq griefs étaient retenus, dont l’évaluation des risques et la formation (CNS, 27 mai 2026, n° 2024-03, décision publiée sous forme anonyme).

Défaut d’identification sur des ventes de plusieurs millions : interdiction en partie ferme. Quatre dossiers sur quatre, portant sur des transactions de 2,1 à 5,6 millions d’euros, ne comportaient aucune pièce d’identité. La société HERMITAGE RIVIERA a reçu 30 000 €, ses dirigeants M. Klein 20 000 € et Mme Mukharytsina 5 000 €, et une interdiction de douze mois dont neuf avec sursis a été prononcée (CNS, 9 décembre 2025, n° 2023-48, décision ayant fait l’objet d’un recours).

Origine des fonds non documentée : 75 000 € répartis sur six personnes morales et physiques. La société SOROVIM a reçu 25 000 €, trois autres sociétés 10 000 € chacune, M. Prenot et Mme Cabon 10 000 € chacun. Un apport de 550 000 € restait sans justificatif, et des transactions de 3,1 et 26 millions d’euros sans aucune information sur leur financement (CNS, 18 mars 2026, n° 2023-38).

Dans ces trois dossiers, des personnes physiques paient en leur nom, en plus des sociétés.

Une sanction de la CNS ne vise pas seulement l’agence : elle vise aussi ceux qui la dirigent.

Les juridictions ont confirmé des sanctions du même ordre. À Paris, une agence et son gérant ont chacun reçu six mois d’interdiction avec sursis et 15 000 € d’amende, et le tribunal a rejeté leur recours (TA Paris, n° 2322365, pt 1 et 13). Les cours d’appel ont confirmé des sanctions plus modestes, qui frappent aussi les dirigeants. À Douai, la société de domiciliation a reçu trois mois d’interdiction avec sursis et 2 000 €, soit 0,70 % de son chiffre d’affaires de 286 099 € (CAA Douai, n° 23DA00526, pt 9). À Paris, une agence immobilière et son gérant ont reçu chacun six mois d’interdiction avec sursis, et respectivement 4 000 € et 2 000 € (CAA Paris, n° 21PA04286, pt 1). L’ensemble des décisions immobilières récentes est recensé dans l’analyse des griefs retenus par la CNS.

Ce que prévoit l’article L. 561-40 du code monétaire et financier

L’article L. 561-40 fixe l’échelle des sanctions, les critères de leur choix et le régime de leur publication.

I. La Commission nationale des sanctions peut prononcer l’une des sanctions administratives suivantes : 1° L’avertissement ; 2° Le blâme ; 3° L’interdiction temporaire d’exercice de l’activité ou d’exercice de responsabilités dirigeantes au sein d’une personne morale exerçant cette activité pour une durée n’excédant pas cinq ans ; 4° Le retrait d’agrément ou de la carte professionnelle. La sanction prévue au 3° peut être assortie du sursis. Si, dans le délai de cinq ans à compter du prononcé de la sanction, la personne sanctionnée commet une infraction ou une faute entraînant le prononcé d’une nouvelle sanction, celle-ci entraîne, sauf décision motivée, l’exécution de la première sanction sans confusion possible avec la seconde. La commission peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à cinq millions d’euros ou, lorsque l’avantage retiré du manquement peut être déterminé, au double de ce dernier. Les sommes sont recouvrées par le Trésor public. En cas de manquement par une personne mentionnée à l’article L. 561-37 à tout ou partie des obligations lui incombant en vertu du présent titre, la Commission nationale des sanctions peut également sanctionner les dirigeants de cette personne ainsi que les autres personnes physiques salariées, préposées, ou agissant pour le compte de cette personne, du fait de leur implication personnelle dans ces manquements.

II. Le montant et le type de la sanction infligée au titre du présent article sont fixés en tenant compte, notamment, le cas échéant : 1° De la gravité et de la durée des manquements ; 2° Du degré de responsabilité de l’auteur des manquements, de sa situation financière, de l’importance des gains qu’il a obtenus ou des pertes qu’il a évitées, de son degré de coopération lors du contrôle et de la procédure devant la commission ainsi que des manquements qu’il a précédemment commis ; 3° S’ils peuvent être déterminés, des préjudices subis par des tiers du fait des manquements.

III. Dans les conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, la décision de la commission, le cas échéant le recours contre cette décision, l’issue du recours, la décision d’annulation d’une sanction précédemment imposée sont rendus publiques dans les publications, journaux ou supports désignés par la commission dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. Toutefois, les décisions de la commission sont publiées de manière anonyme dans les cas suivants : 1° Lorsque la publication sous une forme non anonyme compromettrait une enquête pénale en cours ; 2° Lorsqu’il ressort d’éléments objectifs et vérifiables fournis par la personne sanctionnée que le préjudice qui résulterait pour elle d’une publication sous une forme non anonyme serait disproportionné. Lorsque les situations mentionnées aux 1° et 2° sont susceptibles de cesser d’exister dans un court délai, la commission peut décider de différer la publication pendant ce délai. La commission peut décider de mettre à la charge de la personne sanctionnée tout ou partie des frais occasionnés par les mesures de contrôle ayant permis la constatation des faits sanctionnés.

Article L. 561-40 du code monétaire et financier

Le texte se lit en quatre temps. Le I fixe quatre sanctions disciplinaires, dont l’interdiction avec sursis révocable pendant cinq ans. Il y ajoute une sanction pécuniaire plafonnée à cinq millions d’euros ou au double de l’avantage retiré. Le II énumère les critères de choix, dont la coopération. Le III organise la publication, ses deux cas d’anonymat, son report possible et la charge des frais.

Publication de la décision : où, combien de temps, sous quel nom

La décision est publiée sur le site internet de la commission, avec au moins la sanction, la nature de l’infraction et, sauf anonymat, l’identité de la personne sanctionnée (art. R. 561-50-1 du code monétaire et financier). La commission peut aussi désigner un support professionnel. À Douai, elle a ordonné une publication anonyme dans le « Journal de l’Agence », aux frais de la société (CAA Douai, n° 23DA00526, pt 9).

La décision reste en ligne au moins cinq ans, mais les données à caractère personnel en sont supprimées au plus tard au bout de cinq ans (art. R. 561-50-1). Une erreur courante est de rattacher cette durée à l’article R. 561-43, qui porte sur la nomination des personnalités qualifiées et sur le règlement intérieur. Une décision reprise sur d’autres sites peut faire l’objet d’une demande de droit au déréférencement auprès des moteurs de recherche (art. 17 du règlement (UE) 2016/679).

Le 2° du III de l’article L. 561-40 exige des « éléments objectifs et vérifiables » fournis par la personne sanctionnée. Mieux vaut les produire avant que la commission statue, par exemple chiffre d’affaires, part de la clientèle exposée, contrats en cours ou attestations de partenaires.

Pour un professionnel dont la clientèle repose sur la confiance, la publication peut peser plus lourd que l’amende. Le juge a admis qu’elle pouvait dissuader les clients et réduire significativement le chiffre d’affaires (CE, 7e ch., 19 mai 2017, Société Barnes et autre, n° 401589, pt 4).

Se défendre seul devant la CNS : les erreurs qui alourdissent la sanction

Le professionnel qui se défend seul devant la CNS part d’une conviction : il a toujours travaillé ainsi, sans incident, donc il est en règle. La commission ne raisonne pas ainsi. Elle vérifie des obligations formelles et attend du professionnel qu’il en justifie (CAA Bordeaux, 3e ch., 7 novembre 2023, n° 21BX04373, pt 15).

L’ancienneté ne protège de rien. L’agence sanctionnée à Paris exerçait la transaction depuis 1973 (CAA Paris, 8e ch., 20 mars 2023, n° 21PA04286, pt 1). Les trente décisions analysées dans l’article consacré aux griefs, rendues entre octobre 2025 et mai 2026, retiennent toutes le défaut d’évaluation des risques.

Le professionnel est rarement le meilleur juge de sa propre conformité.

Les décisions publiées montrent sept erreurs récurrentes de la défense menée seul, chacune développée plus bas :

Reconnaître le manquement par écrit. Une phrase de bonne foi, dans les déclarations au contrôleur puis dans les observations, a suffi à établir le grief (CAA Douai, 2e ch., 9 avril 2025, n° 23DA00526, pt 7).
Produire des attestations rédigées après le contrôle. Des justificatifs établis par le dirigeant lui-même, sans support, n’ont pas convaincu (CAA Bordeaux, n° 21BX04373, pt 15).
S’abriter derrière le notaire. Son intervention n’exonère pas l’agent immobilier de sa propre vigilance (CAA Paris, n° 21PA04286, pt 6).
Compter sur la mise en conformité postérieure. Elle n’a pas suffi à faire juger la sanction disproportionnée (CAA Douai, n° 23DA00526, pt 11).
Laisser passer le délai de trente jours. Les observations écrites se déposent dans ce délai à compter de la réception des griefs (art. R. 561-47, II, du code monétaire et financier).
Demander l’anonymat sans pièces. Le texte exige des « éléments objectifs et vérifiables » (art. L. 561-40, III).
Plaider l’impartialité de la commission elle-même. Le Conseil d’État a jugé suffisante la séparation des fonctions en son sein (CE, 3 octobre 2018, n° 411050, pt 13).

Un avocat poursuivi ne plaide pas sa propre cause. Un professionnel convoqué devant la CNS n’a pas davantage de raison de le faire.

Qui relève de la Commission nationale des sanctions ?

La CNS sanctionne les professions assujetties aux obligations LCB-FT que l’article L. 561-38 du code monétaire et financier énumère. Les autres relèvent d’autres autorités : la commission des sanctions de l’AMF pour les acteurs de marché (art. L. 621-15), les mêmes faits pouvant aussi relever, le cas échéant, du droit pénal boursier, les instances des avocats et des notaires, dont les sanctions sont publiées sur les sites de leurs ordres (art. R. 561-42-1). La CNS est la voiture-balai du dispositif.

Sont d’abord concernés les agents immobiliers et ceux qui prêtent leur concours à leurs opérations. L’assujettissement couvre la transaction sur immeubles, fonds de commerce et parts de sociétés immobilières. Pour la location, il ne vise que les mandats dont le loyer mensuel atteint au moins 10 000 € (art. L. 561-2, 8°, renvoyant à l’art. 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970).

Une erreur courante est de penser que les syndics de copropriété et les gestionnaires de biens relèvent de la CNS à ce titre. Le 8° de l’article L. 561-2 ne renvoie qu’aux 1°, 2°, 4°, 5° et 8° de l’article 1er de la loi n° 70-9 : la gestion immobilière (6°) et le syndic (9°) n’y figurent pas. Un cabinet qui pratique aussi la transaction reste assujetti, puisqu’il exerce l’activité visée.

Relèvent également de la CNS plusieurs autres professions (art. L. 561-2 et L. 561-38) :

les domiciliataires d’entreprises (15°) ;
les négociants et intermédiaires en œuvres d’art, y compris dans les ports francs, à partir de 10 000 € par transaction (10°) ;
les commerçants en horlogerie, bijouterie et métaux précieux (11° et 11° bis) ;
les casinos, clubs de jeux et opérateurs de jeux et paris autorisés (9° et 9° bis) ;
les opérateurs de ventes volontaires aux enchères (14°) et les agents sportifs (16°).

La sanction ne vise pas que la société. La commission peut frapper les dirigeants et les salariés ou préposés du fait de leur implication personnelle dans les manquements (art. L. 561-40, I).

Les textes sont cités dans leur rédaction en vigueur en septembre 2026. Selon Légifrance, l’article L. 561-2, dans sa rédaction issue de la loi n° 2026-534 du 25 juin 2026, est frappé d’une abrogation différée au 10 juillet 2027, et l’article L. 561-38 au 10 juillet 2029. La rédaction applicable se vérifie à la date des faits reprochés.

De quel contrôle naît la procédure de sanction ?

La CNS ne peut pas se saisir d’office (CE, 3 octobre 2018, n° 411050, pt 13). Elle est saisie des manquements constatés lors des contrôles administratifs, par l’autorité que la loi désigne pour chaque profession (art. L. 561-38). Pour l’immobilier et la domiciliation, les contrôles publiés ont été menés par la DGCCRF (CAA Paris, 20 mars 2023, n° 21PA04286, pt 1 ; CAA Douai, n° 23DA00526, pt 1). La saisine revient, pour l’immobilier, au ministre chargé de l’économie ou au ministre chargé du budget.

Une erreur courante est de penser que le ministre de l’économie serait seul compétent pour saisir la commission en matière immobilière : le 1° de l’article L. 561-38 vise expressément les deux ministres. Pour les casinos, le ministre de l’intérieur peut aussi saisir la commission (art. L. 561-38, 2°).

Le calendrier réel est long. Dans une affaire de domiciliation, le contrôle de la DGCCRF date du 19 avril 2018 et le rapport du 10 octobre 2018. La saisine intervient le 26 novembre 2018, les griefs sont reçus le 22 juillet 2019, la décision rendue le 11 mai 2020. L’arrêt d’appel suit le 9 avril 2025 (CAA Douai, 2e ch., 9 avril 2025, SARL Mutations Consultants, n° 23DA00526, pt 1 et 4).

Sept ans séparent le contrôle de l’arrêt d’appel. Ce qui a été écrit le jour du contrôle pèse pendant toute cette durée.

Le contrôle peut commencer par un questionnaire de la DGCCRF : dans une décision, la cartographie des risques de l’agence avait été bâtie après sa réception (CNS, 26 novembre 2025, n° 2023-35, GS PARTNERS). Le régime détaillé de ces obligations et de ces contrôles est exposé dans le guide consacré à l’immobilier :

TRACFIN dans l’immobilier : vos obligations, les contrôles de la DGCCRF et les sanctions

Quels manquements la CNS sanctionne-t-elle ?

La CNS sanctionne les manquements aux obligations de vigilance, de déclaration, d’organisation interne et de formation du code monétaire et financier (art. L. 561-37). Quatre défaillances reviennent dans les décisions citées ici :

l’absence ou l’insuffisance de l’évaluation des risques (art. L. 561-4-1 et L. 561-10-2) ;
le défaut d’identification du client et du bénéficiaire effectif (art. L. 561-5) ;
l’absence de déclaration de soupçon à TRACFIN, y compris pour une tentative d’opération (art. L. 561-15, V) ;
le défaut de formation et d’information du personnel (art. L. 561-34).

Le notaire qui intervient à l’acte n’exonère pas l’agent immobilier de ses propres mesures de vigilance (CAA Paris, 8e ch., 20 mars 2023, SARL Agence du Sud Immobilier, n° 21PA04286, pt 6).

L’intervention du notaire n’a jamais dispensé l’agent immobilier de sa propre vigilance.

La commission est saisie des manquements « constatés lors des contrôles » (art. L. 561-38) : une mise en conformité postérieure ne fait pas disparaître le manquement constaté. Un protocole mis à jour après le contrôle ne contredit pas les constatations des agents. Il en va ainsi « alors même que l’infraction aurait cessé à la date de la sanction » (TA Paris, 2e sect., 23 juin 2026, La Galerie de l’immobilier, n° 2322365, pt 12). Une erreur courante est d’attribuer cette règle à l’arrêt de Douai, qui ne la formule pas. Il juge seulement les sanctions proportionnées, « y compris en prenant en compte les mesures correctrices » postérieures au contrôle (CAA Douai, 9 avril 2025, n° 23DA00526, pt 11).

L’analyse grief par grief, avec les décisions de la commission qui retiennent ou écartent chacun d’eux, fait l’objet d’un article distinct :

Ce que la CNS sanctionne dans l’immobilier : les griefs retenus, obligation par obligation

La procédure devant la CNS, de la notification des griefs à la décision

La procédure s’ouvre par la notification des griefs, qui fait courir des délais brefs fixés par les articles R. 561-47 à R. 561-50 du code monétaire et financier.

Ce que contient la notification des griefs et comment accéder au dossier

Le secrétaire général de la commission notifie les griefs par lettre recommandée avec demande d’accusé de réception, avec une copie du rapport de contrôle (art. R. 561-47, I). Les autres pièces ne sont pas jointes. La personne mise en cause peut en prendre connaissance et copie auprès de la commission (art. R. 561-47, II).

Le secrétaire général ne peut recevoir aucune instruction dans l’exercice de ces attributions (art. L. 561-41, dans la rédaction citée par CE, 3 octobre 2018, n° 411050, pt 12). Le président désigne ensuite un rapporteur parmi les membres de la commission (art. R. 561-47, III). Ce rapporteur ne reçoit aucune instruction et ne participe pas au délibéré (art. L. 561-42).

Quel est le délai pour répondre aux griefs de la CNS ?

Le délai pour répondre aux griefs de la CNS est de trente jours à compter de la réception de la lettre recommandée (art. R. 561-47, II). La convocation à la séance intervient au moins quinze jours après l’expiration de ce délai (art. R. 561-48). Quarante-cinq jours au minimum séparent donc la réception des griefs de la séance.

Étape	Délai	Texte
Observations écrites	30 jours à compter de la réception des griefs	Art. R. 561-47, II, CMF
Convocation à la séance	Au moins 15 jours après l’expiration des 30 jours	Art. R. 561-48 CMF
Demande de récusation	8 jours à compter de la découverte du motif, ou de la notification de la désignation du rapporteur	Art. R. 561-49, I, CMF
Recours contre la sanction	2 mois à compter de la notification	Art. R. 421-1 CJA

Les articles R. 561-47 et R. 561-48 ne règlent pas le sort d’observations déposées après les trente jours, ni d’une demande de renvoi de la séance. La réponse est à chercher dans le règlement intérieur que la commission peut adopter et rendre public sur son site (art. R. 561-43, II). La prudence commande de demander la copie du dossier dès réception des griefs.

Peut-on se faire assister ou représenter par un avocat devant la CNS ?

Oui, la personne mise en cause peut se faire assister ou représenter par un avocat devant la Commission nationale des sanctions. Pour consulter le dossier, elle peut se faire assister ou représenter « par la personne de son choix » (art. R. 561-47, II). À la séance, elle peut se faire assister par son conseil (art. R. 561-48).

L’article R. 561-48 ne mentionne que l’assistance. L’article L. 561-42, de valeur supérieure, interdit pourtant toute sanction sans que « la personne concernée ou son représentant ait été entendu ou, à défaut, dûment convoqué ». Les avocats peuvent en outre assister et représenter autrui devant les administrations publiques (art. 6 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971). La demande de récusation peut être déposée par un mandataire (art. R. 561-49, I).

Peut-on récuser un membre de la Commission nationale des sanctions ?

Oui, la personne mise en cause peut récuser un membre de la Commission nationale des sanctions s’il existe une raison sérieuse de douter de son impartialité (art. R. 561-49, I). La composition de la commission lui est communiquée. La demande est déposée au secrétariat général dans les huit jours de la découverte du motif, ou de la notification de la désignation du rapporteur.

La forme est sanctionnée : à peine d’irrecevabilité, la demande vise nominativement le membre concerné, précise les motifs et joint les pièces justificatives (art. R. 561-49, I). La commission statue sans ce membre, par une décision non motivée. Cette décision ne se conteste devant le juge qu’avec la sanction (art. R. 561-49, II).

L’impartialité de l’institution elle-même a déjà été jugée. Le Conseil constitutionnel avait censuré l’absence de séparation entre poursuite, instruction et jugement au sein de la commission (Cons. const., 9 mars 2017, n° 2016-616/617 QPC, Société Barnes et autre, cité par CE, 19 mai 2017, n° 401589, pt 5). Le Conseil d’État a jugé suffisante la séparation organisée depuis l’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016 (CE, 3 octobre 2018, n° 411050, pt 13).

Comment se déroule la séance devant la CNS ?

La séance est publique si la personne mise en cause le demande. Le président peut toutefois fermer la salle pour préserver l’ordre public ou un secret protégé (art. R. 561-50). La commission ne délibère qu’avec au moins trois membres présents (art. R. 561-44). Elle peut entendre toute personne utile, et un procès-verbal est dressé (art. R. 561-50).

La commission statue par décision motivée, hors la présence du rapporteur (art. L. 561-42). La décision mentionne le nom des membres qui ont statué. Elle est notifiée par lettre recommandée ou par envoi recommandé électronique (art. R. 561-50). Le procès-verbal n’a pas à mentionner l’audition des agents de contrôle entendus en séance (CAA Bordeaux, 3e ch., 7 novembre 2023, n° 21BX04373, pt 10).

L’absence à la séance laisse le rapport de contrôle sans contradicteur.

Faut-il parler ou se taire devant la CNS ?

Au stade du contrôle, aucun texte n’impose d’informer le professionnel de son droit de se taire (CAA Bordeaux, 7 novembre 2023, n° 21BX04373, pt 5). Le directeur d’un casino avait déclaré aux enquêteurs être « tout à fait conscient de ne pas avoir fait assez » en matière de formation. La cour a écarté le moyen, faute de contrainte, de pression ou de manœuvre déloyale, en relevant que le manquement résultait de l’ensemble des investigations.

Le tribunal administratif de Paris a appliqué la même règle à un contrôle de la DGCCRF. Le droit de se taire « ne s’applique pas lors des contrôles ou enquêtes » antérieurs à la notification des griefs. Le gérant d’une agence ne pouvait donc utilement se plaindre de ne pas en avoir été informé (TA Paris, 23 juin 2026, n° 2322365, pt 6 et 7).

Une fois la procédure de sanction engagée, la règle s’inverse. Les sanctions de la CNS ont le caractère d’une punition. La personne poursuivie ne peut être entendue sans avoir été informée, avant sa première audition, de son droit de se taire pour toute la procédure (même jugement, pt 5 et 6). Le Conseil constitutionnel a censuré sur le même fondement le régime de sanction de la CNIL, faute de cette information (Cons. const., 8 août 2025, n° 2025-1154 QPC, Sociétés Cosmospace et autre).

Aucune disposition du code monétaire et financier citée ici ne prévoit expressément cette information devant la CNS. La commission la délivre en pratique : sa décision du 10 juin 2026 vise un gérant « préalablement informé du droit de garder le silence » (CNS, n° 2024-20). La vérification reste matérielle : le dossier établit-il que l’information a été donnée avant toute audition ? Si elles ne le mentionnent pas, et si des déclarations recueillies ensuite ont pesé sur la sanction, le moyen mérite d’être soulevé, le cas échéant par une QPC visant les articles L. 561-41 et L. 561-42. La mécanique est détaillée pour la procédure de sanction de l’AMF et pour le dépôt d’une QPC.

Ce que vous reconnaissez pendant le contrôle ne se reprend plus devant la commission.

Deux formules à écrire, deux formules à ne jamais écrire

Vous venez de recevoir la notification des griefs et vous répondez à la commission. La formule à copier :

« Accusant réception de la notification des griefs le [date], la société [dénomination] sollicite la communication de l’intégralité des pièces du dossier, en application du II de l’article R. 561-47 du code monétaire et financier. Elle se réserve de compléter ses observations au vu de ces pièces. »

La formule à ne jamais écrire :

« Nous reconnaissons ne pas avoir mis en place de dispositif de formation et allons y remédier. »

Une telle phrase suffit à fonder la matérialité du grief. À Douai, un cogérant avait écrit dans ses observations : « nous aurions dû établir une déclaration auprès de TRACFIN ». La cour a jugé le grief matériellement établi au regard de ces déclarations (CAA Douai, n° 23DA00526, pt 4 et 7).

Vous craignez la publication de la sanction sous votre nom. La formule à copier :

« La société [dénomination] sollicite, sur le fondement du 2° du III de l’article L. 561-40 du code monétaire et financier, la publication de toute décision sous une forme anonyme. Les éléments objectifs et vérifiables joints (pièces n° [X] à [Y]) établissent que le préjudice d’une publication nominative serait disproportionné. »

La formule à ne jamais écrire :

« Une publication nominative nuirait gravement à notre image. »

Sans pièce, la demande ne remplit pas la condition légale d’éléments « objectifs et vérifiables ». Un domiciliataire réunionnais invoquait sa bonne foi, ses efforts de mise en conformité et le caractère insulaire de son marché. Il a été débouté, faute d’éléments objectifs (TA Paris, 3 février 2026, Islarun éditions et centre d’affaires, n° 2310495).

Sur quels moyens contester une sanction de la CNS ?

Les moyens qui ont fait tomber des sanctions de la CNS se rangent du plus fort au plus faible. Viennent d’abord la version erronée du texte de sanction et l’absence de norme opposable. Suivent le grief non établi ou jamais débattu, l’absence d’implication personnelle, l’irrégularité du contrôle et la disproportion. La publication se discute à part. Chaque moyen gagné doit encore résister au pouvoir du juge de refaire la sanction (art. L. 561-43).

L’application d’une version erronée de l’article L. 561-40

C’est le moyen qui a produit le plus d’annulations. L’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016 a ajouté les critères de choix du II et la publication anonyme. Le juge y voit une loi répressive plus douce, applicable aux faits antérieurs (TA Strasbourg, 26 juillet 2022, n° 2104299, pt 6).

La commission avait appliqué l’ancien texte et raisonné sur la seule gravité et l’assise financière. Le tribunal a relevé l’erreur d’office et annulé la décision en entier (même jugement, pt 7 et 8). Elle infligeait un blâme et 15 000 € au président d’une société de casino, un blâme à son directeur général, et leur publication dans deux journaux (pt 1).

Le moyen tient aussi quand la décision ne raisonne que sur deux critères. À Bordeaux, elle ne mentionnait que « la gravité des manquements » et la situation financière, sans la durée des manquements ni la coopération. Les interdictions de six mois avec sursis prononcées contre une société de quatre agences et son président ont été annulées (TA Bordeaux, 3e ch., 1er juillet 2021, Société Grisel Immobilier, n° 1902951, pt 1 à 6). Le tribunal a refusé de substituer la bonne base légale, l’ancien texte ne conférant pas « un même pouvoir d’appréciation » (pt 5).

Le plein contentieux peut toutefois neutraliser la victoire. À Cergy-Pontoise, le tribunal a relevé la même erreur et annulé la décision. Il a ensuite prononcé lui-même, contre l’agence et son gérant, les mêmes interdictions de six mois avec sursis et les mêmes amendes de 2 000 € (TA Cergy-Pontoise, 7 mars 2025, n° 2104398, pt 7, 8 et 16). Il n’a en revanche pas repris la publication dans « Le Journal de l’Agence » (art. 1er et 2 du dispositif).

Gagner le moyen ne suffit pas : il faut aussi démontrer pourquoi le juge ne doit pas reprononcer la même sanction.

L’absence de norme opposable

Une sanction ne peut reposer que sur une obligation posée par un texte opposable. Le tribunal administratif de Paris a annulé l’avertissement et l’amende de 4 000 € infligés au président d’une société de casino. Les griefs reprenaient des lignes directrices annulées par le Conseil d’État. Les articles généraux invoqués en défense ne définissaient pas la nature et l’étendue des mesures exigées (TA Paris, 29 septembre 2020, Ramousse, n° 1714993, pt 4 à 6).

Le Conseil d’État a de même annulé l’article d’un arrêté qui imposait aux casinos un rapport annuel non prévu par le décret (CE, 10 juillet 2020, n° 430172, pt 17 et 18). Le grief doit enfin reposer sur une obligation applicable à la date des faits : à Paris, la cour a relevé que l’article L. 561-4-1, issu de l’ordonnance de 2016, ne fondait pas la sanction (CAA Paris, n° 21PA04286, pt 4).

Le moyen suppose que la décision repose effectivement sur la norme contestée. Des lignes directrices de la DGCCRF et de TRACFIN citées dans le seul rapport de contrôle, et non dans la décision, sont restées sans effet (TA Paris, 31 mai 2021, Rond-Point Immobilier, n° 1920409, pt 12).

Le grief non établi ou jamais débattu

Faire tomber deux griefs peut faire tomber toute la sanction. La commission avait infligé à une agence six mois d’interdiction avec sursis et 3 000 €. Chacun de ses deux cogérants avait reçu six mois avec sursis et 2 000 € (TA Paris, n° 1920409, pt 1). Le tribunal a écarté deux griefs sur cinq, qui portaient sur la vente d’un immeuble à un État.

La commission s’était fondée sur une disposition dont le rapporteur n’avait pas fait état et « qui n’a pas été contradictoirement débattue » (même jugement, pt 21). La présence d’un seul des deux époux vendeurs, représentant l’autre par procuration, ne justifiait pas davantage une vigilance complémentaire (pt 21). Le tribunal a substitué à l’ensemble un blâme contre la seule société, et les amendes ont dû être remboursées (pt 28 et 29).

Un seul grief écarté peut suffire à faire tomber les interdictions et toutes les amendes.

D’où la vérification à conduire dans chaque dossier : comparer ligne à ligne les griefs notifiés, le rapport du rapporteur et les motifs de la décision.

Un fondement erroné ne suffit pas toujours à faire tomber le grief. Le juge peut substituer la bonne base légale, d’office, après avoir invité les parties à s’expliquer, si la personne sanctionnée ne perd aucune garantie (CAA Douai, n° 23DA00526, pt 5). La cour l’a fait pour un défaut de déclaration de soupçon, fondé à tort sur le I de l’article L. 561-15 au lieu du V, qui vise les tentatives d’opérations (pt 4 et 6).

La matérialité se conteste avec des pièces contemporaines des faits. Trois attestations de formation établies par le dirigeant lui-même après l’enquête, sans support ni attestation des salariés, n’ont pas convaincu (CAA Bordeaux, n° 21BX04373, pt 15). Un protocole mis à jour après le contrôle ne contredit pas davantage les constatations des agents (TA Paris, n° 2322365, pt 12).

L’absence d’implication personnelle du dirigeant ou du salarié

La règle est fixée par CE, 6e-5e ch. réunies, 3 octobre 2018, Syndicat des casinos modernes de France, n° 411050. Un salarié ou préposé ne peut être sanctionné que si une obligation professionnelle « suffisamment claire » a été préalablement définie dans le cadre des procédures internes (pt 18). Le manquement doit lui avoir été « raisonnablement prévisible », compte tenu de sa qualité et de ses responsabilités (même point).

Le préposé à qui aucune procédure interne n’a jamais confié de mission LCB-FT dispose d’un moyen sérieux. Une délégation de pouvoirs du dirigeant rédigée en termes généraux ne remplit pas cette exigence, qui vise les procédures internes de l’article L. 561-32 ; la lecture procède de l’arrêt.

Pour les cogérants, la sanction suit le degré de responsabilité. À Douai, un cogérant n’a reçu aucune sanction et une cogérante un avertissement. Le troisième a reçu un avertissement et 1 000 €. La commission l’avait regardé comme occupant « une place prépondérante dans la gestion de la société » (CAA Douai, n° 23DA00526, pt 1 et 10). Le moyen a ses limites. Une cogérante non mise en cause dans le rapport de contrôle a pu être sanctionnée en sa qualité (TA Paris, n° 1920409, pt 15).

L’irrégularité du contrôle et de la saisine

Les droits de la défense ne s’appliquent qu’à la procédure ouverte par la notification des griefs, non aux enquêtes qui la précèdent (TA Paris, n° 1920409, pt 8). Le contrôle ne peut toutefois porter par avance une atteinte irrémédiable à ces droits, sans quoi la sanction est irrégulière (CAA Bordeaux, n° 21BX04373, pt 4). Encore faut-il démontrer une contrainte, une pression ou une manœuvre déloyale : leur absence a fait tomber le moyen (même arrêt, pt 5).

La lettre par laquelle la DGCCRF saisit la commission est une mesure préparatoire, qui ne se conteste pas séparément (TA Paris, n° 2322365, pt 4). Un vice de cette phase doit en outre avoir pesé sur la sanction. Une déclaration de soupçon transmise par erreur à la commission est restée sans incidence, les griefs ne reposant pas sur son contenu (même jugement, pt 9).

Devant la commission elle-même, les garanties à vérifier sont la récusation, l’information sur le droit de se taire et le respect des délais (art. R. 561-47 à R. 561-49). La motivation offre peu de prise. La commission n’a pas à expliquer pourquoi elle retient une sanction plutôt qu’une autre (TA Cergy-Pontoise, n° 2104398, pt 3). Elle n’a pas non plus à répondre à des écritures récapitulatives (TA Paris, n° 1920409, pt 7).

La disproportion de la sanction

Le juge contrôle la proportionnalité au regard du nombre et de la nature des manquements, et des sanctions les plus sévères encourues (CAA Douai, n° 23DA00526, pt 11). Les critères du II de l’article L. 561-40 structurent la plaidoirie : gravité et durée, responsabilité, situation financière, gains, coopération, antécédents, préjudice des tiers.

Trois circonstances ont justifié l’allègement : des premiers manquements, d’une gravité limitée, sans dommage particulier (TA Paris, n° 1920409, pt 28). Elles n’ont pas suffi à Cergy-Pontoise, où le tribunal a maintenu les interdictions malgré l’absence de profit et la formation suivie après le contrôle (TA Cergy-Pontoise, n° 2104398, pt 16).

Attaquer un grief isolé ne suffit pas si les autres justifient la même sanction. Le juge administratif neutralise alors le motif illégal. Il lui suffit qu’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision sur les seuls motifs valables (CE, ass., 12 janvier 1968, Ministre de l’économie et des finances c/ Dame Perrot, n° 70951). La cible est donc la sanction prise dans son ensemble.

La publication

La publication est une sanction complémentaire, qui n’appelle pas de motivation distincte de celle de la sanction principale (TA Paris, n° 2310495). Elle se discute pourtant en tant que telle. À Strasbourg, la décision ne s’était pas prononcée sur l’anonymisation, ce qui a contribué à l’erreur de droit (TA Strasbourg, n° 2104299, pt 7).

Une publication anonyme, imposée à la place de l’éditorial du magazine de la société sanctionnée, a été suspendue en référé. Le Conseil d’État a confirmé la suspension (CE, 19 mai 2017, n° 401589, pt 1 et 4). L’urgence a été admise alors même que l’extrait à publier n’identifiait pas directement les sanctionnés (même point).

Le recours devant le juge administratif

Les recours contre les décisions de la CNS sont des recours de pleine juridiction (art. L. 561-43 du code monétaire et financier). Le juge ne se borne pas à annuler : il peut réformer la sanction. À Douai, les requérants demandaient ainsi de substituer un avertissement à l’interdiction et à l’amende (CAA Douai, n° 23DA00526).

Étape	Juridiction	Délai	Effet
Recours	Tribunal administratif	2 mois à compter de la notification (art. R. 421-1 CJA)	Non suspensif
Appel	Cour administrative d’appel	2 mois à compter de la notification du jugement (art. R. 811-2 CJA)	Non suspensif
Cassation	Conseil d’État	2 mois (art. R. 821-1 CJA)	Non suspensif

Quel tribunal administratif saisir ?

Le tribunal compétent n’est pas nécessairement celui de Paris, où siège la commission. L’article R. 312-10 du code de justice administrative attribue les litiges relatifs aux sanctions prises en application des législations régissant les activités professionnelles au tribunal du lieu de l’établissement ou d’exercice de la profession.

Les décisions publiées sont cohérentes avec cette règle. Le tribunal administratif de Paris a transmis des requêtes aux tribunaux de Lille (CAA Douai, n° 23DA00526), de Bordeaux (TA Bordeaux, n° 1902951), de Strasbourg (TA Strasbourg, n° 2104299) et de Cergy-Pontoise (TA Cergy-Pontoise, n° 2104398). La commission renvoie elle-même à cet article : ses décisions indiquent que le recours se forme devant le tribunal administratif compétent « conformément à l’article R.312-10 du code de justice administrative » (CNS, 10 juin 2026, n° 2024-20, M. Denis BECHET).

Suspendre la décision, publication comprise

Le recours n’est pas suspensif. Le référé-suspension permet d’obtenir la suspension de la sanction, publication comprise, en cas d’urgence et de doute sérieux sur sa légalité (art. L. 521-1 du code de justice administrative).

L’urgence s’apprécie concrètement, au vu des justifications produites (CE, 19 mai 2017, n° 401589, pt 3). Dans l’affaire Barnes, le juge a retenu le risque de dissuader les clients et de réduire significativement le chiffre d’affaires (pt 4). Une réputation publiée ne se répare pas rétroactivement : le référé se prépare en même temps que la requête au fond.

Sanctions de la CNS devant le juge : décisions commentées

Les décisions ci-dessous ont été lues intégralement, sur Légifrance, sur le site de la commission ou sur la base open data de la justice administrative. Les jugements de tribunaux administratifs sont cités comme décisions de première instance. Les faits déjà exposés plus haut ne sont pas repris.

Sanction annulée, réformée, suspendue ou texte censuré

Annulation totale pour application de l’ancien texte de sanction. Blâmes, amende de 15 000 € et publication dans deux journaux, prononcés contre les dirigeants d’une société de casino, annulés sur un moyen relevé d’office (TA Strasbourg, 26 juillet 2022, n° 2104299).

Annulation des interdictions faute d’examen des critères de 2016. Seules les interdictions étaient attaquées : elles tombent, les amendes de 4 000 € n’étant pas en cause (TA Bordeaux, 3e ch., 1er juillet 2021, Société Grisel Immobilier, n° 1902951).

Annulation d’une sanction fondée sur des lignes directrices annulées. Avertissement et 4 000 € contre le président d’une société exploitant un casino dans l’Ain (TA Paris, 2e sect., 29 septembre 2020, Ramousse, n° 1714993).

Réformation d’une interdiction avec amendes en simple blâme. Deux griefs écartés sur cinq, dont un jamais débattu ; les cogérants ne sont plus sanctionnés (TA Paris, 2e sect., 31 mai 2021, Société Rond-Point Immobilier, n° 1920409).

Suspension de la publication d’une sanction LCB-FT. Le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu la publication anonyme ordonnée dans le magazine Barnes Luxury Homes, édité par la société sanctionnée. Le doute sérieux tenait à l’impartialité de la commission, que le Conseil constitutionnel venait de censurer au bénéfice des auteurs de la QPC. Le Conseil d’État a rejeté le pourvoi du ministre et mis 3 000 € à la charge de l’État (CE, 7e ch., 19 mai 2017, Société Barnes et autre, n° 401589).

Annulation d’une obligation de contrôle interne non prévue par décret. Un arrêté du ministre de l’intérieur imposait aux casinos un rapport annuel sur le contrôle interne. Le décret en Conseil d’État réservait cette obligation aux établissements bancaires, aux assureurs et aux entreprises d’investissement. L’article a été annulé (CE, 6e-5e ch. réunies, 10 juillet 2020, Syndicat des casinos modernes de France, n° 430172).

Sanction annulée puis reprononcée par le juge

Annulation pour erreur de droit, mêmes sanctions infligées par le tribunal. Une agence du Val-d’Oise vendant des biens atypiques et son gérant obtiennent l’annulation, puis se voient infliger les mêmes six mois avec sursis et 2 000 € chacun. Le tribunal juge au passage que l’acquéreur, bénéficiaire de la transaction, doit aussi être identifié (TA Cergy-Pontoise, 7 mars 2025, Actual Conseil Transactions, n° 2104398, pt 10).

Annulation en première instance pour atteinte aux droits de la défense, infirmée en appel. Le tribunal administratif de la Guadeloupe avait annulé un avertissement et une amende de 1 500 € infligés au directeur d’un casino, en raison de déclarations recueillies sans information sur le droit de se taire. La cour a infirmé et rétabli la sanction (CAA Bordeaux, 3e ch., 7 novembre 2023, n° 21BX04373).

Sanction confirmée

Sept manquements, 30 000 € d’amendes au total. Une agence et son gérant contestaient la saisine, l’absence d’information sur le droit de se taire au contrôle et la transmission d’une déclaration de soupçon. Ils ne discutaient pas la proportionnalité. Requêtes rejetées (TA Paris, 2e sect., 23 juin 2026, La Galerie de l’immobilier, n° 2322365).

Publication nominative dans la presse locale réunionnaise. Le domiciliataire ne contestait que la publication dans le « Quotidien de la Réunion et de l’Océan Indien », après trois mois d’interdiction avec sursis et 3 000 €. Requête rejetée (TA Paris, 3 février 2026, Islarun éditions et centre d’affaires, n° 2310495).

Réformation d’une sanction de domiciliataire en avertissement. La société et ses cogérants demandaient de ramener l’interdiction avec sursis et l’amende à un avertissement. Quarante dossiers contrôlés sur 267 domiciliations révélaient des pièces d’identité absentes ou périmées. S’y ajoutaient une évaluation des risques calquée sur le protocole de la société d’expertise comptable du groupe et une formation étrangère à la domiciliation. Demande rejetée (CAA Douai, 2e ch., 9 avril 2025, SARL Mutations Consultants, n° 23DA00526, pt 8 et 11).

Vigilance complémentaire d’un agent immobilier. Une agence exerçant depuis 1973 n’avait appliqué aucune mesure de vigilance complémentaire au vendeur d’une villa vendue 340 000 €, absent lors de son identification. Ses dossiers ne prévoyaient pas la copie des pièces d’identité. La signature du compromis chez un notaire ne l’exonérait pas. Sanctions confirmées (CAA Paris, 8e ch., 20 mars 2023, SARL Agence du Sud Immobilier, n° 21PA04286).

Légalité de l’obligation de formation. Le directeur du casino soutenait que l’obligation de formation du personnel, alors codifiée à l’article L. 561-33, était trop imprécise pour fonder une sanction. Le Conseil d’État a refusé de transmettre la QPC (CE, 6e ch., 30 septembre 2020, n° 440228). La cour a écarté le même grief au regard de l’article 7 de la Convention européenne des droits de l’homme (CAA Bordeaux, n° 21BX04373, pt 13 et 14).

Légalité de la sanction des salariés et de l’organisation de la commission. Des syndicats de casinos contestaient l’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016. Le Conseil d’État a validé la sanction des préposés, sous réserve d’une obligation préalablement définie, et la séparation des fonctions au sein de la commission (CE, 3 octobre 2018, n° 411050).

Ce qui sépare les sanctions confirmées des sanctions tombées

Quatre questions permettent de situer un dossier :

La décision applique-t-elle la bonne version du texte et tous ses critères ? Strasbourg, Bordeaux et Cergy-Pontoise ont sanctionné une commission qui raisonnait sur deux critères seulement.
Chaque grief repose-t-il sur un texte opposable et a-t-il été débattu ? Ramousse et Rond-Point montrent qu’un grief fragile peut emporter tout ou partie de la sanction.
Le manquement repose-t-il sur un aveu écrit ? À Douai comme à Bordeaux, les déclarations du dirigeant ont fondé ou conforté le grief.
Les pièces existaient-elles au jour du contrôle ? Les justificatifs et protocoles établis après l’enquête n’ont pas convaincu, et aucune décision citée ici n’a allégé une sanction au seul motif des mesures correctrices postérieures.

Cessation d’activité et poursuites pénales parallèles

La dissolution de la société, la cessation d’activité ou la démission ne font pas obstacle à la poursuite de la procédure, si les faits ont été commis pendant l’activité (art. L. 561-38 du code monétaire et financier). La liquidation n’efface pas le dossier.

La sanction administrative peut coexister avec une procédure pénale de blanchiment, notamment de blanchiment de fraude fiscale, au sein de l’ensemble plus large des infractions économiques et financières. Toute autorité constituée qui acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenue d’en donner avis au procureur de la République (art. 40, al. 2, du code de procédure pénale). Ce qui s’écrit devant elle peut donc servir dans un second dossier, où se discutent la responsabilité pénale du dirigeant et celle de la personne morale.

La commission est présidée par un membre du Conseil d’État et comprend un membre de la Cour de cassation, un magistrat de la Cour des comptes et quatre personnalités qualifiées (art. L. 561-39 du code monétaire et financier). Face à cette formation, les observations se construisent comme des écritures contentieuses.

Une sanction se joue sur les faits autant que sur le droit

La règle est connue ; son application à votre dossier l’est beaucoup moins. La même notification de griefs peut conduire à un avertissement ou à une interdiction d’exercer. Tout dépend de ce que vous avez fait avant le contrôle, de ce que vous avez écrit pendant, et de la manière dont la procédure et la proportionnalité sont plaidées. C’est dans cet écart entre la règle et votre situation concrète qu’intervient l’avocat.

Valentin Simonnet est avocat au Barreau de Paris. Il intervient en contentieux des affaires et en droit pénal des affaires.