Vous venez de signer un bail d’habitation et vous découvrez que votre loyer est nettement supérieur à celui du locataire précédent — alors que le logement n’a fait l’objet d’aucuns travaux ? Il existe un dispositif réglementaire, distinct de l’encadrement des loyers « classique », qui interdit purement et simplement au bailleur d’augmenter le loyer entre deux locataires au-delà de certaines limites. Ce mécanisme, fondé sur l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 et ses décrets annuels d’application, est massivement ignoré des locataires, des bailleurs et même de beaucoup de praticiens. Il est pourtant redoutablement efficace — et souvent plus avantageux que l’encadrement par loyer de référence.
Le principe : le loyer ne peut pas dépasser celui du locataire sortant
L’article 3 du décret d’encadrement (décret n° 2017-1198 du 27 juillet 2017, prorogé en dernier lieu par le décret n° 2025-652 du 15 juillet 2025) pose le principe : « lorsqu’un logement vacant fait l’objet d’une nouvelle location, le loyer du nouveau contrat de location ne peut excéder le dernier loyer appliqué au précédent locataire ».
La formule est limpide. Le plafond n’est pas un loyer de référence calculé au mètre carré, mais le loyer effectivement payé par le locataire précédent — ce qui, dans un marché parisien où les anciens locataires sont souvent restés longtemps dans les lieux, peut être très inférieur au « prix du marché ».
Quel « dernier loyer » ?
Le décret vise le dernier loyer appliqué, c’est-à-dire le loyer tel qu’il résultait, le cas échéant, des révisions annuelles par l’IRL ou des majorations consécutives à des travaux d’amélioration.
Une difficulté se posait en cas de loyer comportant des paliers de majoration (typiquement après un renouvellement avec réévaluation étalée sur 3 ou 6 ans) lorsque le locataire partait avant que tous les paliers n’aient été atteints. Depuis 2014, les décrets annuels ont tranché : le dernier loyer appliqué s’entend du loyer convenu entre les parties ou fixé judiciairement, y compris la fraction non encore réévaluée. Le bailleur peut donc prendre en compte la totalité de la réévaluation convenue, même si elle n’avait pas encore été intégralement appliquée au départ du locataire.
Révision par l’IRL
Si aucune révision de loyer n’est intervenue au cours des 12 mois précédant la conclusion du nouveau bail, le loyer peut être révisé en fonction de la variation de l’IRL. La date de référence est celle du dernier indice publié à la date de signature du nouveau contrat. En pratique, cela corrige le cas du bailleur qui aurait « oublié » de réviser le loyer pendant la dernière année du bail précédent.
Ne pas confondre avec l’encadrement des loyers ÉLAN — et pourquoi ce dispositif est souvent plus intéressant
Deux dispositifs distincts qui se superposent
Il existe en droit français deux dispositifs d’encadrement des loyers d’habitation qui se superposent dans les zones tendues, mais dont le fondement juridique, le mécanisme et les effets sont totalement différents. La confusion entre les deux est quasi systématique.
L’encadrement du niveau du loyer (article 140 de la loi ÉLAN du 23 novembre 2018) est celui dont les médias parlent le plus. Il fixe un plafond de loyer au mètre carré — le « loyer de référence majoré » — déterminé par arrêté préfectoral, en fonction du secteur géographique, de l’époque de construction, du nombre de pièces et du caractère meublé ou non de la location. Ce dispositif, expérimental, ne s’applique que dans les collectivités qui ont délibéré pour le mettre en place : Paris, Lille, Lyon, Villeurbanne, Plaine Commune, Est Ensemble, Montpellier, Bordeaux, certaines communes du Pays Basque et de Grenoble-Alpes Métropole. Pour une analyse complète de ce dispositif, consultez notre article sur l’encadrement des loyers à Paris.
L’encadrement de l’évolution du loyer à la relocation (article 18 de la loi du 6 juillet 1989) — celui qui fait l’objet du présent article — est tout autre chose. Il s’applique dans toutes les zones tendues, soit 47 agglomérations et des centaines de communes, et non pas seulement dans les quelques villes ayant opté pour l’encadrement ÉLAN.
L’articulation entre les deux dispositifs
Dans les communes où un arrêté préfectoral d’encadrement a été pris en application de l’article 140 de la loi ÉLAN, les deux dispositifs se superposent. L’article 9 du décret d’encadrement organise leur articulation :
- Même en cas de travaux ou de sous-évaluation manifeste, la réévaluation du loyer ne peut jamais dépasser le loyer de référence majoré fixé par l’arrêté préfectoral.
- Les exceptions de l’article 4 du décret (travaux, sous-évaluation) ne s’appliquent pas lorsque le dernier loyer du locataire sortant était déjà supérieur au loyer de référence majoré en vigueur.
Concrètement, dans ces communes, le locataire bénéficie d’une double protection : le loyer ne peut dépasser ni le dernier loyer du précédent locataire (sauf exception), ni le loyer de référence majoré. Le locataire peut invoquer le plafond qui lui est le plus favorable.
L’affaire jugée par le tribunal judiciaire de Paris le 8 juin 2022
L’affaire jugée par le JCP du tribunal judiciaire de Paris le 8 juin 2022 (RG n° 11-21-013081) illustre parfaitement l’intérêt de cette double protection. Un bailleur, propriétaire d’un trois-pièces de 69,28 m² situé 29 rue de Seine à Paris 6e (5e étage sans ascenseur, immeuble antérieur à 1949), avait consenti un bail à une locataire moyennant un loyer de 2 000 €/mois en avril 2017. Lors du départ de cette locataire en septembre 2020, le dernier loyer appliqué, après révisions par l’IRL, s’élevait à 2 055 €/mois.
Moins d’un mois plus tard, le bailleur a conclu un nouveau bail avec une nouvelle locataire à 2 700 €/mois — soit une augmentation de 645 €/mois (+31 %), sans avoir réalisé le moindre travaux.
La locataire, que nous représentions, a formé deux demandes alternatives devant le tribunal :
- À titre principal, la réduction du loyer à 2 055 €/mois en application du plafonnement à la relocation (article 18 de la loi du 6 juillet 1989, décret du 27 juillet 2017)
- À titre subsidiaire, la réduction du loyer à 2 258,53 €/mois (soit 32,6 €/m²) en application de l’encadrement ÉLAN (article 140 de la loi du 23 novembre 2018)
Le bailleur, pour sa part, invoquait une sous-évaluation manifeste du précédent loyer, affirmant que le prix moyen dans le 6e arrondissement atteignait 43 €/m² selon la plateforme SeLoger. Il demandait reconventionnellement la fixation du loyer au loyer de référence majoré ÉLAN de 2 258,53 €/mois.
Le tribunal a rejeté l’argument du bailleur. Celui-ci n’avait produit aucune référence conforme aux exigences de l’article 6 du décret du 27 juillet 2017 et du décret du 31 août 1990 (localisation, type d’habitat, époque de construction, étage, surface, équipements, ancienneté du locataire, montant du loyer). Une simple moyenne tirée d’un site d’annonces ne constitue pas une démonstration de sous-évaluation manifeste.
Le juge a fixé le loyer à 2 055 €/mois — le dernier loyer du précédent locataire — et condamné le bailleur à rembourser 9 717,10 € de trop-perçu de loyers, 2 650 € de provisions sur charges non justifiées, 340 € de frais de diagnostic technique et 1 000 € au titre de l’article 700 du CPC.
Ce que démontre cette décision
La comparaison chiffrée est éloquente :
- Si seul l’encadrement ÉLAN avait été invoqué, le loyer aurait été ramené à 2 258,53 €/mois — un gain de 441,47 €/mois par rapport au loyer illicite de 2 700 €
- En invoquant le plafonnement à la relocation, le loyer a été ramené à 2 055 €/mois — un gain de 645 €/mois, soit 203,53 €/mois de plus que ce qu’aurait donné l’encadrement ÉLAN seul
Sur trois ans de bail, la différence entre les deux dispositifs représente plus de 7 300 € en faveur du plafonnement à la relocation.
Ce schéma est fréquent dans les grandes villes, où les locataires de longue durée ont un loyer bien inférieur aux loyers de référence ÉLAN. Le locataire peut — et doit — invoquer le dispositif qui lui est le plus favorable.
Ce dispositif s’applique-t-il à votre situation ?
Les zones tendues
Le plafonnement du loyer à la relocation s’applique aux logements situés dans les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, au sens de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 et du décret n° 2013-392 du 10 mai 2013.
Depuis la réécriture de l’annexe de ce décret par le décret n° 2023-822 du 25 août 2023, ce sont 47 agglomérations qui sont concernées (contre 28 auparavant). Parmi les agglomérations ajoutées figurent notamment Avignon, Caen, Chambéry, Nîmes, Orléans, Rennes, Fort-de-France, Pointe-à-Pitre-Les Abymes et Saint-Denis.
À l’intérieur de ces agglomérations, seules sont visées les communes figurant sur la liste annexée au décret du 10 mai 2013 modifié.
En dehors de ces zones tendues, le bailleur est totalement libre de fixer le loyer qu’il souhaite en cas de changement de locataire.
Logements meublés et non meublés
Depuis la loi ALUR du 24 mars 2014, le dispositif vise aussi bien les locations nues que les locations meublées. Il s’applique également au bail mobilité (1 à 10 mois) créé par la loi ÉLAN du 23 novembre 2018, ainsi qu’aux locations à usage mixte professionnel et d’habitation principale.
Sont en revanche exclus les logements HLM, les logements conventionnés (y compris Anah), ceux soumis à la loi du 1er septembre 1948 et les locations saisonnières.
Question fréquente : un bailleur peut-il contourner le plafonnement en passant d’une location nue à une location meublée entre deux locataires ? Non. Le décret d’encadrement vise indifféremment les logements nus et meublés. Le passage de l’un à l’autre ne change pas le plafond applicable : le loyer du nouveau bail meublé ne peut pas dépasser le dernier loyer du bail nu précédent (sous réserve de la révision par l’IRL et des exceptions pour travaux ou sous-évaluation).
Comment savoir si votre commune est en zone tendue
La liste des communes en zone tendue figure en annexe du décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 modifié. En pratique, le site Service-public.fr propose un simulateur permettant de vérifier instantanément si une commune est concernée en saisissant son nom ou son code postal.
La notion de « relocation »
Il n’y a relocation au sens du décret que si le locataire précédent est parti depuis moins de 18 mois avant la signature du nouveau bail. Au-delà de ce délai — ou s’il s’agit d’une première mise en location —, le logement est considéré comme faisant l’objet d’un bail initial : le loyer est alors fixé selon les règles de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 (libre en dehors des communes ayant mis en place l’encadrement ÉLAN, plafonné dans celles qui l’ont mis en place).
C’est une distinction capitale. En pratique, un bailleur qui laisse son logement vacant plus de 18 mois échappe au plafonnement à la relocation. C’est l’une des raisons pour lesquelles certains bailleurs préfèrent ne pas relouer immédiatement.
Passoires thermiques : gel absolu du loyer sur tout le territoire
Depuis la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, le gel des loyers des logements classés F et G s’applique sur l’ensemble du territoire métropolitain, y compris hors zone tendue, pour les contrats conclus, reconduits ou renouvelés depuis le 24 août 2022. Pour ces logements, aucune augmentation du loyer n’est possible à la relocation : les exceptions pour travaux ou sous-évaluation sont inapplicables. Sur le calendrier d’interdiction de location des passoires thermiques, consultez notre article dédié.
Les exceptions au plafonnement
Le décret prévoit trois cas limitatifs dans lesquels le bailleur peut dépasser le dernier loyer du locataire sortant.
Travaux réalisés pendant le bail précédent
Si le bailleur a effectué des travaux d’amélioration ou de mise en conformité avec les normes de décence, portant sur les parties privatives ou communes, pour un montant au moins égal à la moitié de la dernière année de loyer, le loyer peut être réévalué.
La hausse est cependant plafonnée : elle ne peut excéder 15 % du coût réel des travaux TTC.
Le coût des travaux portant sur les parties communes est déterminé en fonction des millièmes correspondant au logement. En présence d’un immeuble appartenant à une seule personne, la quote-part du coût des travaux pour un appartement devrait être déterminée au prorata de la répartition des charges ou des surfaces habitables (CA Paris, 6e ch. C, 30 mai 1995, n° 93/024259).
Exemple. Dernier loyer annuel : 12 000 € (1 000 €/mois). Travaux effectués : 8 000 € (dont 3 000 € sur parties communes au prorata des millièmes). Le coût des travaux (8 000 €) étant supérieur à la moitié de la dernière année de loyer (6 000 €), la réévaluation est possible. Hausse annuelle maximale : 15 % de 8 000 € = 1 200 €, soit 100 €/mois. Nouveau loyer : 1 100 €/mois.
Travaux réalisés moins de 6 mois avant la relocation
Si le bailleur a réalisé des travaux d’amélioration (et uniquement d’amélioration — les travaux de mise en conformité ne comptent pas ici) pour un montant au moins égal à la dernière année de loyer, le loyer peut être librement fixé.
C’est la seule hypothèse dans laquelle le bailleur retrouve une vraie liberté de fixation du loyer lors de la relocation. Le seuil est élevé : il faut que le coût des travaux atteigne au moins 12 mois de loyer.
Sous-évaluation manifeste du loyer antérieur
Lorsque le dernier loyer appliqué au précédent locataire est manifestement sous-évalué par rapport aux loyers pratiqués dans le voisinage pour des logements comparables, le bailleur peut réévaluer le loyer. Il doit produire des références de comparaison respectant les exigences du décret n° 90-780 du 31 août 1990, portant tant sur des baux récents que sur des baux conclus depuis plus de trois ans.
Les références fournies par le bailleur doivent mentionner au minimum : le nom de la rue et la dizaine de numéros où se situe l’immeuble, le type d’habitat et l’époque de construction, l’étage et la présence éventuelle d’un ascenseur, la surface habitable et le nombre de pièces principales, l’existence éventuelle d’annexes, l’état d’équipement du logement, l’indication selon laquelle le locataire est dans les lieux depuis plus ou moins de trois ans, le montant du loyer mensuel hors charges effectivement exigé, et l’année de constatation de ces éléments.
La hausse est plafonnée à la moitié de la différence entre le loyer de comparaison et le dernier loyer appliqué.
Exemple. Dernier loyer : 1 200 €. Loyers moyens du voisinage : 1 500 €. La sous-évaluation de 25 % est « manifeste ». Hausse maximale : (1 500 – 1 200) / 2 = 150 €. Nouveau loyer : 1 350 €.
Le caractère « manifeste » de la sous-évaluation n’est défini par aucun texte. C’est le juge qui l’apprécie souverainement. En l’absence de critères légaux précis, tout locataire confronté à une réévaluation fondée sur ce motif a intérêt à la contester systématiquement.
Ce qui constitue — ou ne constitue pas — des « travaux d’amélioration »
La question est cruciale car seuls les travaux d’amélioration permettent la réévaluation. La jurisprudence a posé un critère simple : ne sont des travaux d’amélioration que ceux qui apportent aux locataires un équipement nouveau, un surcroît de sécurité ou une qualité supérieure des prestations (CA Paris, 6e ch. B, 17 déc. 1992 ; CA Paris, 6e ch. B, 21 janv. 1993, n° 92/9748 ; CA Paris, 6e ch. B, 6 mai 1993, n° 92/12490).
Les travaux d’entretien et de réparation auxquels le bailleur est tenu par son obligation de délivrance sont exclus.
Ne sont pas des travaux d’amélioration :
- Le ravalement des murs, l’imperméabilisation des pignons, la modification des espaces verts (CA Paris, 6e ch. A, 8 nov. 1993, n° 92/019867)
- La réfection de la toiture et le remplacement des tapis d’escalier (CA Paris, 6e ch. A, 13 févr. 1996, n° 94-016663)
- La réfection des peintures et la reprise des pierres dégradées (CA Paris, 6e ch. B, 16 sept. 1994, n° 93-015708)
- La réfection des peintures de l’appartement et le simple remplacement des équipements de salle de bains sans apport de confort supplémentaire (CA Paris, 6e ch. B, 30 sept. 1994, n° 93-018956)
- Le remplacement d’une chaudière au fioul par une chaudière au gaz, dès lors que le bailleur ne démontre pas que les travaux dépassent le remplacement d’une installation vétuste (CA Paris, 6e ch. A, 10 nov. 1994)
Constituent des travaux d’amélioration :
- L’installation d’un digicode améliorant la sécurité de l’immeuble (CA Paris, 6e ch. B, 16 sept. 1994, n° 93-015708 — mais attention : le coût doit être rapporté à l’ensemble des loyers de l’immeuble, pas au seul logement concerné)
- La pose d’une hotte dans la cuisine (CA Paris, 6e ch. B, 30 sept. 1994, n° 93-018956 — mais le coût, trop faible, ne permettait pas le déplafonnement en l’espèce)
Travaux exclus du calcul
Sont exclues du montant des travaux les dépenses ayant déjà donné lieu à une contribution du locataire au titre du partage des économies de charge (article 23-1 de la loi du 6 juillet 1989) ou à une majoration de loyer contractuelle au titre de l’article 17-1, II.
Le bailleur doit pouvoir produire des justificatifs (factures). Bien que la loi ne l’exige pas formellement, le bailleur a tout intérêt à annexer les factures au bail. L’article 3, 9° de la loi du 6 juillet 1989 impose d’ailleurs de mentionner dans le bail la nature et le montant des travaux effectués depuis la fin du dernier contrat ou depuis le dernier renouvellement.
Comment savoir ce que payait le locataire précédent
C’est la difficulté pratique majeure de ce contentieux, et la question que tout locataire se pose avant d’agir.
L’obligation légale du bailleur
L’article 3 de la loi du 6 juillet 1989 impose au bailleur de mentionner dans le bail le montant et la date de versement du dernier loyer appliqué au précédent locataire, lorsque celui-ci a quitté le logement moins de 18 mois avant la signature du bail. Cette mention, introduite par la loi ALUR, permet au nouveau locataire de vérifier que son loyer respecte bien le plafond.
Si cette mention figure au bail, le locataire dispose de la preuve. Dans l’affaire du 8 juin 2022 citée plus haut, c’est une « coquille » dans le bail qui a permis à la locataire de découvrir le montant du précédent loyer : le bailleur avait oublié de modifier le montant en toutes lettres en changeant le montant en chiffres.
En l’absence de mention au bail
En pratique, beaucoup de bailleurs « oublient » cette mention. L’absence de cette information ne rend pas le bail nul, mais elle constitue un indice sérieux de la volonté du bailleur de dissimuler une augmentation illicite — et un argument puissant devant le juge.
Le locataire peut demander au bailleur de lui communiquer cette information. En justice, il peut solliciter du juge qu’il ordonne au bailleur de produire le précédent bail. Le bailleur qui refuse s’expose à ce que le tribunal tire toutes les conséquences de son refus.
D’autres éléments de preuve sont possibles : une quittance de loyer de l’ancien locataire reçue par erreur (situation qui se présente plus souvent qu’on ne le pense), un témoignage du précédent locataire, ou encore les données de l’observatoire des loyers qui, sans constituer une preuve du loyer antérieur, permettent d’établir qu’un loyer donné est incohérent avec le marché.
Comment contester le loyer
Saisine préalable de la commission départementale de conciliation
L’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 impose la saisine préalable obligatoire de la commission départementale de conciliation (CDC) avant toute action en justice. La CDC dispose de deux mois pour rendre son avis. La saisine est gratuite.
Saisine du tribunal judiciaire
À défaut de conciliation, le locataire saisit le juge des contentieux de la protection du tribunal judiciaire. Faute de disposition spécifique, la prescription applicable est la prescription triennale de l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989. Le locataire peut demander la fixation du loyer au niveau du dernier loyer du précédent locataire et le remboursement du trop-perçu depuis la prise d’effet du bail, avec intérêts au taux légal.
Motifs de contestation
Le locataire peut contester l’augmentation sur de nombreux fondements : absence de travaux justifiant le déplafonnement, travaux qui ne sont pas d’amélioration mais d’entretien, montant insuffisant des travaux pour atteindre le seuil requis, sous-évaluation non démontrée ou non « manifeste », références de comparaison non conformes aux exigences du décret du 31 août 1990.
Sanctions encourues par le bailleur
Il faut distinguer les deux dispositifs d’encadrement :
- Plafonnement à la relocation (article 18 de la loi du 6 juillet 1989) : le texte ne prévoit pas de sanction administrative autonome. La sanction est exclusivement judiciaire : le juge réduit le loyer et condamne le bailleur au remboursement du trop-perçu, avec le cas échéant des dommages-intérêts.
- Encadrement ÉLAN (article 140 de la loi du 23 novembre 2018) : dans les villes qui appliquent ce dispositif, le préfet peut prononcer une amende administrative allant jusqu’à 5 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale, en plus du remboursement du trop-perçu au locataire.
Lorsque les deux dispositifs s’appliquent simultanément, le bailleur qui dépasse à la fois le dernier loyer du précédent locataire et le loyer de référence majoré s’expose aux deux types de sanctions — la condamnation judiciaire au trop-perçu d’une part, l’amende administrative préfectorale d’autre part.
Synthèse pratique
Le plafonnement du loyer à la relocation est un dispositif d’une efficacité redoutable pour le locataire qui découvre que son bailleur a augmenté abusivement le loyer entre deux locations. Il s’applique dans toutes les zones tendues (47 agglomérations), y compris dans des communes où l’encadrement ÉLAN n’existe pas. Il peut être cumulé avec l’encadrement ÉLAN dans les villes où les deux dispositifs coexistent — le locataire invoquant alors le plafond le plus bas.
Ce dispositif reste très peu plaidé. Lorsqu’il l’est, les résultats obtenus sont souvent spectaculaires : remboursement de trop-perçus sur plusieurs années de bail, avec intérêts au taux légal.
Dans la presse
Valentin Simonnet est avocat au Barreau de Paris. Il intervient en contentieux des affaires et en droit pénal des affaires.
